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社會心理服務體系建設與應急管理創新

作者:王俊秀  來源:人民論壇·學術前沿 
評論: 更新日期:2020年02月23日

【摘要】新時代國家應急管理的創新應該包括體制創新、體系創新和機制創新。在新時代國家安全戰略和風險社會治理的大背景下,應急管理體系是社會治理格局下的社會治理體系,應急管理創新就是社會治理的創新,應急管理是社會治理體系中的重要內容,與社會治理的各個方面密切相關,當然與社會治理體系中的社會心理服務體系亦密切相關。利用心理學中關于風險感知、安全管理、災難預防、災害心理救援的研究成果,調動心理學資源應用于應急管理的實踐,是新時代應急管理創新的一種社會心理學途徑。因此,應該從滿足民眾基本安全需求出發,關注民眾風險意識,提升民眾安全感,以加強社會心理服務體系建設,提升應急管理能力,創新社會風險治理,推動國家應急管理的體制、體系和機制創新。

【關鍵詞】應急管理 社會心理服務 風險 安全感

【中圖分類號】C912.6 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.05.003

應急管理工作是指中央及地方政府、相關的公共機構在預防突發事件的發生,應對、處置和善后突發事件的過程中,動員各方力量,采取一系列必要措施及科學、合理的管理方法,達到減少事件消極影響、保護人民生命和財產安全、維護社會穩定、促進社會和諧發展的各種活動。[1]我國的應急管理不斷發展,應急管理能力不斷增強,特別是經歷了2003年抗擊“非典”疫情的教訓和經驗后,政府應急管理工作的理念發生了較大的變化,即系統推進應急管理預案,這加強了應急管理的法制化進程及體制、機制建設。[2]2008年國家開始啟動以“一案三制”為核心的應急管理體系,這一體系在應對2008年汶川地震、南方雪災和2013年雅安地震等重大災害事件中發揮了重要作用,得到了實踐的檢驗。[3]

新時代綜合應急管理體制的建立

黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出了國家應急管理體制的新構想,提出了要加強、優化和統籌國家應急管理的目標,確定了要建立以統一領導、權力和責任明確一致、高效應對突發事件、具有更高權威、具有更高應急能力的國家應急管理體制。該決定還明確了建立新的應急管理體制的目標,即防范和化解重大、特大風險,健全國家公共安全體系,從而提高安全生產保障能力,提高公共安全維護能力,提高防災、減災、救災能力,實現維護人民群眾生命和財產安全及社會穩定。中華人民共和國應急管理部重新組建,按照“9+4”模式,整合了13個部門的應急管理職責。[4]新成立的應急管理部將原來分散在不同部門的地質災害防治、抗震救災、防汛抗旱、安全生產管理、消防救援等職能整合[5],構建統一領導、權責一致、權威高效的防范化解重特大安全風險的國家應急管理體系[6]。

社會治理格局中的應急管理體系

應急管理體制的改革體現了黨的十九大“打造共建共治共享的社會治理格局”的思想。黨的十九大報告從五個方面對“共建共治共享的社會治理格局”進行了闡述:第一個方面是關于社會治理的制度建設,強調了以“黨委領導”“政府負責”“社會協同”“公眾參與”“法治保障”為要點的社會治理體制,以提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化為目的;第二個方面是預防和化解社會矛盾和處理人民內部的矛盾,強調了安全發展理念的重要性,提出生命至上的社會治理思想,重點工作包括公共安全、安全生產和遏制重大特大事故,提高防災、減災、救災的能力;第三個方面是社會治安防控,提出要依法打擊“黃”“賭”“毒”“黑”“拐騙”等對社會危害性強的違法犯罪活動,保護人民群眾的人身、財產、人格權利;第四個方面是社會心理服務體系,強調培育良好社會心態的重要性;第五個方面是社區治理,強調要做好基層的社會治理工作,要重視發揮社會組織的作用,真正實現政府治理與社會自治的良性互動。[7]應急管理體制和體系與社會治理的五個方面都有著內在的聯系,應急管理體系的核心工作隸屬于第二部分的預防、化解社會矛盾和處理人民內部的矛盾,也與第三部分中的社會治安防控密切相關,這些社會治理的核心工作對新時期的應急管理工作提出了很高的要求。因此,在新時代國家安全戰略和風險社會治理的大背景下,應急管理體系是社會治理格局下的社會治理體系。

面向滿足社會需求的新時代應急管理機制

應急管理創新體現在應急管理的體制和體系上,要從社會治理的整體性和系統性出發,關注新時期社會治理面對的基本矛盾和問題,體現“共建共治共享”的社會治理思想,也就是要從國家層面整合公共資源和社會力量,以完善應急管理體制。“共建共治共享”思想中“共”的核心是社會參與,應急管理體系的建設和有效運行離不開社會的參與,其目標是服務于社會。要調動社會力量的參與就應該理順應急管理的機制,發揮民眾的主動性和積極性。黨的十九大報告指出,中國特色社會主義已經進入了新時代,我國社會的主要矛盾已經發生變化,轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾。[8]伴隨著經濟社會的轉型,新的社會矛盾和問題不斷涌現,其中,民眾的風險意識日益增強,民眾的安全需求日益增長,這對社會治理及應急管理提出了新的、更高的要求;同時,民眾的需求也會成為民眾參與的動力。應急管理機制的建立要發揮民眾參與的積極性,應急管理工作要與“加強社區治理體系建設”相結合,發揮社會組織的積極作用,鼓勵居民參與應急管理工作,特別是應急管理的預防環節,更要調動社會力量的參與。在風險社會下,人們的風險意識不斷增強,表現為人們對于安全的焦慮上升、安全感下降的普遍規律,因此在滿足民眾安全需要的同時,提高民眾安全感也應該納入新時代應急管理工作。也就是,既要積極創造條件改善民眾的生活環境、改善公共安全狀況,也要滿足民眾基本的心理需求。因此,應急管理機制的建立也要與“加強社會心理服務體系建設”相結合,培育良好社會心態。

由此可以看到,應急管理創新就是社會治理的創新,應急管理是社會治理體系中的重要內容,與社會治理的各個方面密切相關。應急管理工作不能與社會治理工作相割裂,要理順各方面的關系;理順應急管理體系的關鍵是建立應急管理的機制,調動公共資源、專業隊伍和社會力量,協調自然、社會和心理層面的因素,保障應急管理體系的高效運行。

社會心理服務體系建設與應急管理工作相結合

應急管理與安全感提升。應急管理部整合原來分散在13個部門的應急管理職能,實現應急管理職能的靜態和動態的統一,完成自然災害、事故和突發事件應急管理職能的統一。應急管理由原來的協同管理形式,改變為包含了議事協調、辦事機構等的綜合管理職能,使得政府應急管理職能實現從應急狀態進入常態的動態轉變。[9]因此,社會治理格局下的綜合應急管理不僅要做好傳統應急管理中的減災和救災、地質災害救援、抗震救災、防汛抗旱、安全生產管理和消防救援等非常態時期的、專業的應急管理工作,也要做好非常態的社會安全和風險治理工作。民眾安全感也將是衡量應急管理工作的重要指標。這就與社會心理服務體系建設的目標統一起來了。

安全感(security)是社會心態指標中的重要指標,是社會大眾在一定社會環境下對于不確定性和不安全的感受,因此安全感更多的是在強調不安全感(insecurity)。維爾(Vail)認為,安全感或不安全感可以從個人、經濟、社會、政治和環境等幾個方面來描述,每個方面都像光譜的兩極,分別代表安全和不安全。個人安全感是對健康、充足的食物,家庭、工作場所和社區等環境的安全感受;經濟安全感包括金融安全、工作安全,以及個人財產權利、土地使用和個人投資方面是否受到保護;社會安全感強調的是對政府提供的最低生活保障等社會保障水平的感受;政治安全感包括公共秩序是否得到保障,政治組織的合法性是否能得到保護,國家安全與否等;環境安全感主要是指社會成員與自然環境之間相互作用產生的安全或不安全的感受。[10]

根據中國社會科學院社會學研究所“中國社會狀況綜合調查”2006年、2008年、2013年和2015年獲得的安全感數據,發現影響民眾安全感的多是那些日常生活中的風險。分析歷年各項安全感得分,發現食品安全感是各項安全感中得分最低的,信息與隱私安全在2006年得分是最高的,但到了2013年就下降明顯,與交通安全的得分接近,排在第三低的位置。人身安全和財產安全在歷年的調查中都處在較高的水平,2013年開始調查的環境安全得分也不高。[11]最近十多年,反映社會治安狀況的人身安全感和財產安全感較高,這是政府部門強力推進社會治安綜合治理、網格化管理取得的成效。總體來說,全國的醫療安全感和勞動安全感有所提高,但不時爆發的醫患糾紛和醫療衛生事件使得人們的安全焦慮難以消除,進一步提升安全感比較難。2018年7月發生的震驚全國的疫苗事件,再一次引發了全社會的恐慌和對于醫療安全的擔憂。應該以這樣的風險事件處理為契機,從制度上完善醫療衛生制度,提高醫療衛生管理的信息化、智能化水平,確保各環節的有效監督和可回溯,明確管理責任,重視輿論監督和其他社會監督,防范可能的風險,通過信息的公開透明消除群眾的不安全感。多年來,食品安全問題嚴重,民眾的食品安全感不斷下降;我們的生態環境不斷惡化,特別是中國北方和西部大面積的空氣污染,使得人們的環境安全感下降。關注社會安全感的特點和變化,研究社會安全感低的原因,并通過社會治理來解決社會安全感反映出的社會問題,努力提升安全感,這是社會心理服務體系建設的內容,也是應急管理的常規工作。

應急管理與風險治理。災害預防、突發事件預防、災害救援、事故救援、公共安全事故預防及處置和社會穩定等工作都屬于風險治理,風險治理需要面對風險認知、風險管理、風險溝通等方面的問題。目前,社會上普遍存在不當的風險認知,這是許多社會風險的根源,也是風險治理必須首先面對和解決的問題。我們進行的一項風險認知調查表明,人們認為最危險的五種風險源,按危險程度由高到低的順序排序,分別是核泄露、毒氣泄漏、戰爭、燃氣爆炸、核武器,排在之后的分別是傳染病、恐怖襲擊、地震、癌癥和交通事故等。這表明,人們對那些會對群體生命傷害大的,但發生概率并不高的風險源更加關注;反而會忽視那些頻繁發生的,對個體生命威脅更大的風險源。人們會本能地躲避危險,但卻常常忽略風險。風險不同于危險,風險是危險發生的可能性,每個人受教育程度不同、與風險相關的知識和經驗不同、接觸道德風險的信息不同,這些都會影響個體對于風險的判斷,使得許多高風險被忽略。在公共管理上也存在忽視風險的情況,災害救援、事故應急等方面政府可以緊急撥出專款,但在防范風險方面的常規預算常常不足。在風險治理上要轉變觀念,真正做到“防患于未然”,以小的風險防范經費支出來節約大的事故應急經費。

人們對現代社會中的許多風險認知不足,其中一個原因是風險事件是通過不同媒體傳播的,這個過程被稱為“風險的媒介化”。在傳統社會中,人們的風險意識主要來自個人或周圍人的經驗,但在現代社會中,人們對風險的認知、判斷和焦慮主要來自大眾媒體。風險媒介化的過程中會出現風險信息的失真,表現為風險媒介化過程中釋放了錯誤的風險信息或知識,或者風險媒介化過程中的風險信息不足或缺失,這就會產生新的風險。上海踩踏事故就是由風險媒介化過程中信息不足造成的,同樣的還有北京“7.21”暴雨引發的災難。在這些重大災難之后,應急管理部門開始吸取教訓,如今在特殊氣象條件下,市民會收到風險預警的信息提示短信;在一些重要活動舉辦前,應急管理部門也會提前通過各種媒體發布公告。充分的風險信息起到了預防事故的有效作用。人們的風險認知過程是非常主觀化的,不同的個體對相同的風險信息會表現出不同的態度和行為。風險知識和經驗決定了人們應對風險的能力,許多人對新的風險缺乏了解、沒有經驗,由此在面對新的風險時就沒有正確的判斷能力,可能會出現兩種情況,或者把風險放大,或者低估風險。對此,德國社會學家、風險社會理論的提出者貝克指出,風險社會是依賴知識的。因此,應急管理的常規工作應該是通過專業機構來排查風險,編制風險認知地圖,指導民眾進行風險防范,提高社會的風險認知、防范和應對能力。

應急管理相關的心理學應用。心理學經過了一百多年的發展,已經發展出眾多的門類,應用于眾多的領域,也有許多與應急管理相關的研究成果,這些也是社會心理服務體系的重要內容。

風險感知(risk perception)是風險研究中一個重要的視角,與風險社會理論、風險文化理論一起成為風險研究的核心內容。風險感知是人們對特定風險的特點和風險的嚴重性作出的主觀判斷,是公眾心理恐慌的重要測量指標。保羅·斯洛維奇(Paul Slovic)發現,人們對風險發生概率的估計與實際事故率只有中等程度的相關,而不同的公眾群體的估計風險呈現出高度一致性。斯洛維奇把心理測量的范式運用于風險感知的測量,獲得了大量的測量數據,對于認識人們的風險感知狀況起到非常重要的作用。斯洛維奇的多維度風險特征測量方法是一種創新,對心理測量原理的發展作出了貢獻,同時開辟了風險認知研究的新領域。多維度風險特征評價是基于各類不同風險的特異性而設計的,對于界定和分析不同種類風險事件的特性具有獨特的作用。斯洛維奇對風險特征維度使用了二級指標的評價,要求被調查者在各個風險特征項目上給出多個風險因素的評價,進而在大家的評價基礎上建構出風險認知地圖。依靠風險認知地圖就能夠比較直觀地看出大眾對不同風險因素的位置和性質的認知,從而為風險研究和政策制定者提供一個有效的風險認知評價工具。[12]風險感知的心理學研究揭示了影響個體對風險預測和評估的背景因素,如可怕性、事件的自愿性、控制風險的個人能力、對風險的熟悉程度、伴隨的恐懼和毀滅性潛能等。而風險感知的社會學分析對影響風險的社會、文化和組織因素進行了揭示,如風險承擔行為或技術態度的形成和變化,風險收益分配的公正性,風險解釋的社會建構中知識獲取、文化價值、社會利益等因素,對科學和政治精英的信任等。[13]

國內心理學界利用心理學既有的學科體系提出安全心理學的框架,希望從工業心理學、管理心理學、環境心理學和工程心理學相結合的角度進行安全心理的研究和應用,重點研究事故發生過程中人的心理活動特點和規律,研究意外事故發生中人為因素如疲勞、情緒波動、注意力不集中、判斷錯誤、人事關系等的作用,探討減少和避免事故的心理學方法。[14]

災難的心理學研究出現比較早,最早可以追溯到20世紀50年代后期,芝加哥大學國立輿論研究中心和美國國立科學院災害研究中心先后對受災者的個體反應、群體反應、心理衛生進行了大規模地調查分析。1963年,俄亥俄大學的美國災害研究中心成立,研究領域逐漸擴及到角色調整、群體組織、避難行為、救災士氣、救災決策等方面。20世紀70年代后,克羅拉多大學行為科學研究所又著手研究災害預警系統、社會保險、社區反應、適應策略、高危技術的社會反應、心身影響和災害預測等。[15]美國國家心理衛生署從20世紀中期開始制定針對災難受害者的服務方案,開始資助重大災難社會心理方面的研究;到20世紀70年代末完成了《災難援助心理輔導手冊》,這是對災難的心理援助的指導性文件。英國在1987年的翻船事件發生后也出現了心理援助組織,對災難經歷者進行面對面的心理咨詢和電話咨詢,以及長期的心理輔導。1986年新加坡發生了新世紀酒店倒塌事故,心理學專業人員對幸存者進行了心理救援和危機干預,之后,新加坡在1994年建立了國家應急管理系統,為災難受害人群提供心理服務。如今,國際上對災后心理援助越來越重視,許多國家都建立起了國家級的災難心理干預中心,或災難心理研究中心[16]。災難心理學逐漸形成一門心理學的分支學科,是由災害學、社會心理學、組織行為學和臨床心理學等學科交叉的新興學科。災難心理學產生的一個重要標志是,2006年由一些心理學家共同出版了《國際災難心理學手冊》。2008年汶川地震發生后,許多心理學家趕赴災區進行心理援助,這一災難推動了國內災難心理學的發展,國內心理學家也出版了《災難心理學》。《災難心理學》不僅介紹了國外災難心理學研究的起源、發展和趨勢,也介紹了災難心理學的基本理論、研究方法和實踐。[17]近幾十年來,國內外心理學界致力于推動災難和重大突發事件的心理救援。面對地震、臺風、海嘯等自然災難,以及恐怖襲擊、戰爭等人為災難,一些發達國家在災難和突發事件應對中的心理援助體系日漸完善,國家預防災害的法律法規明確規定了災難中心理援助的內容,把應急管理的心理援助列入應急預案,不僅開展應急狀況下的心理援助,也開展災后持續的心理援助。[18]

建設社會心理服務體系是目前政府部門、學術界、社會各界需要共同探索的課題。社會心理服務體系是社會治理體系中的核心內容之一,是聯結心理學學科體系與社會治理體系的中介和橋梁,是把百年來心理學成果應用在社會治理中,要做到將應用心理學的體系和社會治理實踐雙向完美契合[19]。把社會治理體系與心理學的體系相結合,將心理學的原理、方法創造性地運用于社會治理實踐,在中外學術史上沒有太多可借鑒的經驗,需要進行社會治理理論、實踐和心理學理論與應用相結合的探索。同樣地,社會心理服務體系如何服務于應急管理工作,也需要心理學界和政府部門進一步探索。

(本文系孔學堂2017年研究課題“大數據與社會心態研究”和國家社會科學基金重大項目“社會心理建設:社會治理的心理學路徑”的階段性成果,項目批準號分別為:KXTXT201701、16ZDA231)

注釋

[1][2]賀定超:《構建新時代應急管理協調機制研究》,《勞動保護》,2018年第8期,第33~36頁。

[3]陳曉春、蘇美權:《新發展理念下的應急管理發展戰略研究》,《治理研究》,2018年第4期,第74~84頁。

[4]袁振龍:《我國應急管理體制改革的路徑與重點》,《社會治理》,2018年第5期,第41~45頁。

[5][9]高小平、劉一弘:《應急管理部成立:背景、特點與導向》,《行政法學研究》,2018年第5期,第1~10頁。

[6]來紅州:《新形勢下應急工作的變與不變》,《中國減災》,2018年第17期,第22~25頁。

[7][8]《習近平:決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,中華人民共和國中央人民政府網,2018年10月4日,http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。

[10]Vail, J., "Insecure Times Conceptualising Insecurity and Security", In Vail, J., Wheelock, J. and Hill M. (eds), Insecure Times: Living with insecurity in Contemporary Society, New York: Routledge, 1999.

[11]王俊秀:《安全感、獲得感與幸福感的提升路徑》,參見王俊秀主編:《中國社會心態研究報告(2018)》,北京:社會科學文獻出版社,2018年。

[12][美]保羅·斯洛維奇:《風險的感知》,趙延東等譯,北京出版社,2007年。

[13][德]奧爾特溫·雷恩、[澳]伯內德·羅爾曼:《跨文化的風險感知研究》,趙延東、張虎彪譯,北京出版社,2007年。

[14]栗繼祖主編:《安全心理學》,北京:中國勞動社會保障出版社,2007年。

[15]胡秋良:《災害心理學——一門亟待開拓和研究的新學科》,《贛南師范學院學報》,1993年第2期,第98~103頁,轉107頁。

[16][18]張侃:《國外開展災后心理援助工作的一些做法》,《求是》,2008年第16期,第59~61頁。

[17]時勘:《災難心理學》,北京:科學出版社,2010年。

[19]王俊秀:《社會心理學如何響應社會心理服務體系建設》,《心理技術與應用》,2018年第6卷第10期,第579頁,轉589頁。

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